Rabu, 08 Januari 2014

Reformasi manajemen keuangan pemerintah

Indikasi penyimpangan anggaran negara sebagaimana ditemukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) akhir-akhir ini menimbulkan kekhawatiran pada sebagian kalangan politisi dan masyarakat bahwa reformasi manajemen keuangan pemerintah tampaknya masih dalam batas verbalisme politis. Sistem manajemen keuangan pemerintah dan aparat pelaksananya masih belum mampu menggunakan uang rakyat secara bertanggung jawab.

Sungguh ironis di tengah pengangguran dan kemiskinan yang semakin meluas serta hutang negara yang semakin membengkak, oknum aparat pemerintah masih melakukan tindakan tidak terpuji dengan menyalahgunakan uang rakyat. Perilaku koruptif masa Orde Baru masih melekat kuat pada sebagian aparat pemerintah.

Hasil temuan BPK tersebut menimbulkan pertanyaan mendasar: Apa yang salah dengan sistem manajemen keuangan pemerintah kita? Apabila ternyata sistem manajemen keuangan pemerintah kita terbukti memiliki kelemahan, apakah ada sistem manajemen keuangan pemerintah alternatif yang mampu menekan penyimpangan dan pemborosan keuangan dan sumber daya negara? Sistem manajemen keuangan pemerintah

Apa yang dikemukakan oleh Sondang P. Siagian (1995) dalam menggambarkan keadaan manajemen keuangan pemerintah semasa Orde Baru tampaknya masih belum berubah secara signifikan pada masa Orde Reformasi sekarang ini. Ia mengatakan bahwa manajemen keuangan pemerintah sudah tidak sesuai dengan tuntutan pembangunan. Sebagai contoh, sistem pelaporan keuangan, katanya "....sering hanya menunjukkan legalitas penggunaan biaya dan kurang menunjukkan efisiensi penggunaan biaya tersebut". Sistem pelaporan keuangan yang memungkinkan terjadinya distorsi informasi demikian tentunya sangat buruk bagi proses pembuatan keputusan dan kebijakan pemerintah yang efektif di bidang manajemen aset dan kewajiban (liabilities).

Dalam praktik manajemen keuangan pemerintah yang masih berlangsung sekarang ini, ada kecenderungan dari oknum pejabat untuk menghabiskan sisa anggaran, baik anggaran rutin maupun anggaran pembangunan (proyek), yang dikelolanya. Pejabat tersebut termotivasi oleh insentif untuk menghabiskan sisa anggaran karena kalau sisa anggaran tersebut tidak dihabiskan maka jumlah anggaran yang disetujui Departemen Keuangan untuk tahun berikutnya, baik yang diusulkan dalam Daftar Usulan Kegiatan (DUK) maupun Daftar Usulan Proyek (DUP), akan lebih kecil dari jumlah anggaran tahun sebelumnya.

Akibatnya, oknum pejabat tersebut merekayasa kegiatan untuk menghabiskan sisa anggaran dan membuat laporan keuangan "yang seolah-olah benar" untuk menjustifikasi kegiatan tersebut. Dalam sistem manajemen keuangan demikian tidak ada insentif bagi pengelola anggaran untuk menghemat maupun mengelola anggaran tersebut secara efektif dan efisien.

Lemahnya manajemen pemerintahan khususnya manajemen keuangan, pemerintah yang menstimulasi perbuatan koruptif demikian telah menimbulkan ketidakpercayaan masyarakat kepada lembaga pemerintah terutama pada lembaga pengawasan.

Apabila dilihat dari praktik pengelolaan keuangan negara, tampak jelas pemerintah menggunakan "Cash Accounting System" (Sistem Akutansi Tunai-SAT). Penggunaan sistem ini dipertegas lagi dalam Keputusan Presiden No. 16 Tahun 1994 dan Surat Keputusan Menteri Keuangan No. 217/KMK.03/1990.

SAT hanya mencatat pos-pos penerimaan dan pengeluaran tunai. Dalam SK Menteri tersebut ditegaskan bahwa mulai 1 April 1990 berlaku sistem baru untuk semua pembayaran atas beban kepanjangan (APBN) yang disebut Sistem Pembayaran dengan Uang Yang Harus Dipertanggungjawabkan (UYHD). Dalam sistem UYHD tampak jelas pencatatan hanya dilakukan pada pembayaran tunai kegiatan jangka pendek, tidak memperhitungkan kewajiban jangka panjang.

Seperti yang sudah lazim dalam praktik pembukuan dan akutansi pemerintah selama ini, SAT yang digunakan pemerintah tidak mencatat aset dan kewajiban terutang baik dalam bentuk akun yang terutang (account payable) maupun akun piutang (account receivable). Oleh karena itu, tidak jelas dan sulit dilacak berapa nilai semua aset dan kewajiban yang dimiliki pemerintah.

Akibatnya, sistem pelaporan keuangan yang dihasilkan cenderung memberikan informasi yang tidak lengkap dan menyesatkan. Keadaan demikian seringkali membuat keputusan dan kebijakan publik yang berkaitan dengan aset dan kewajiban pemerintah, termasuk manajemen hutang salah dan tidak efektif (policy defect). Kelemahan lain dari manajemen keuangan pemerintah selama ini adalah adanya nonbujeter, yaitu dana di luar APBN yang berasal dari pendapatan bukan pajak. Adanya pengalokasian dana yang bersifat nonbujeter yang penggunaannya tidak transparan dan lemah mekanisme akuntabilitas publiknya jelas bertentangan dengan prinsip pemerintahan yang baik (good governance).

Berbeda dengan SAT, Sistem "Accrual Accounting" (SAA) bukan hanya mencatat nilai penerimaan dan pembayaran tunai tetapi juga mencatat semua nilai aset dan kewajiban jangka panjang. Oleh karena itu, dengan SAA semua aset dan kewajiban pemerintah akan terlihat dan terdeteksi. Melalui pencatatan account payable dan account receivable, SAA secara sistematis membukukan, dalam bentuk double entries, semua aset dan kewajiban pemerintah.SAA mengutamakan pemenuhan prinsip transparansi, partisipasi, dan akuntablitas publik dalam manajemen keuangan dan sumber daya negara.

Penerapan SAA adalah wujud pelaksaan good governance dalam manajemen keuangan dan sumber daya (aset) negara. Namun demikian, efektivitas implementasi SAA tersebut tidak bisa lepas dari apa yang kemudian dikenal dalam manajemen sektor publik moderen New Public Management (NPM) sebagai korporasi manajemen pemerintahan (corporate government). Sebagaimana layaknya dikenal dalam dunia bisnis swasta, dalam NPM pun diaplikasikan konsep ownership (pemilikan), purchase (pembeli), shareholder (pemegang saham), dan custtomer (pelanggan). NPM mengonstruksi organisasi pemerintah sebagai suatu korporasi. Masyarakat, sebagai pembayar pajak (tax payer), adalah shareholder dari organisasi tersebut.

Masyarakat berhak tahu atas segala urusan dan manajemen organisasi pemerintah, termasuk manajemen aset dan kewajiban. Pengurus organisasi tersebut wajib memberitahukan secara transparan kepada masyarakat sebagai shareholder semua hal mengenai aset dan kewajiban organisasi, baik yang bersifat jangka pendek maupun jangka panjang. Menteri, sebagai pimpinan tertinggi dari organisasi tersebut, harus bertanggung jawab dan akuntabel kepada masyarakat mengenai semua hal menyangkut kemajuan dan manajemen organisasi.

Peran dan partisipasi masyarakat dalam korporasi manajemen pemerintahan demikian adalah dengan mengawasi penggunaan dan pengelolaan aset dan kewajiban organisasi. Apabila pengurus gagal mengelola aset dan kewajiban organisasi maka masyarakat bisa mengusulkan untuk mengganti pengurus atau menteri yang memimpin organisasi tersebut. Dalam NPM hubungan antara Menteri dan Direktur Jenderal sebagai CEO (Chief Executive Officer) diwujudkan dalam bentuk Performance Contract (kontrak kinerja) yang biasanya berlaku selama lima tahun. Dalam kontrak demikian, menteri sebagai wakil dari owner (pemerintah), dapat memecat CEO sebelum habis masa kontrak kerjanya apabila ia gagal dalam mengelola aset dan sumber daya organisasi yang dipimpinnya. Oleh karena itu, CEO akan termotivasi untuk mengelola aset organisasi tersebut secara lebih afektif, efisien, dan bertanggung jawab.

Namun, SAA bukannya tanpa kekurangan. Kelemahannya adalah relatif tingginya biaya admisitrasi dan transaksi (transaction cost). Dalam sistem ini setiap organisasi pemerintah diwajibkan mempublikasikan laporan keuangannya kepada publik. Artinya, dibutuhkan banyak tenaga pemeriksa keuangan (auditor) profesional untuk menyiapkan dan mengaudit laporan keuangan tersebut. Selain itu, efektivitas SAA dalam manajemen aset dan keuangan negara sangat bergantung pada integritas moral dan keprofesionalan para operatornya.

Di sinilah profesi pemeriksa keuangan, baik ia sebagai pemeriksa keuangan internal maupun eksternal (internal and external auditor) maupun pengelola keuangan pemerintah, memegang peranan penting. Efektivitas SAA dalam manajemen aset dan keuangan pemerintah telah dibuktikan oleh Pemerintah Selandia Baru. Hasilnya, posisi anggaran belanja Pemerintah Selandia Baru berubah, dari defisit sebesar $ 2.254 miliar tahun 1990-1991 menjadi surplus $755 juta pada 1994 dan $ 3.314 juta pada 1996. SAA telah memberikan kontribusi yang nyata dalam menekan pemborosan anggaran sekaligus meningkatkan efektivitas penggunaan anggaran tersebut.

SAA merupakan sistem manajemen keuangan alternatif yang dapat digunakan oleh pemerintah Indonesia untuk mereformasi manajemen keuangannya. Sistem ini telah terbukti mampu mengelola kekayaan negara secara efektif, efisien, dan bertanggung jawab. Namun, hal yang paling mendasar agar sistem tersebut bekerja dengan efektif adalah adanya kemauan politik pemerintah untuk secara sungguh-sungguh menerapkan sistem tersebut guna mewujudkan good governance dalam manajemen keuangan pemerintah